安徽省马鞍山市人民政府办公室


关于印发马鞍山市信访事项复查（复核）规定的通知

(马政办[2006]20号)《2006年第15号》



当涂县、各区人民政府，市政府各部门、直属机构，有关单位：

经市政府同意，现将《马鞍山市信访事项复查（复核）规定》印发给你们，请认真遵照执行。



二〇〇六年六月一日




马鞍山市信访事项复查（复核）规定



第一条 为规范信访事项复查（复核）办理工作，维护信访人的合法权益，根据国务院《信访条例》、《安徽省人民政府信访事项复核办法》，结合本市信访办理工作实际，制定本规定。

第二条 本市行政区域内信访事项的复查复核，适用本规定。

第三条 信访事项的复查（复核）应当坚持下列原则：

（一）属地管理、分级负责、逐级监督原则；

（二）依法办理、及时高效、方便信访人原则；

（三）解决问题与疏导教育相结合原则。

第四条 信访人对信访事项处理（复查）意见不服的，可以自收到《信访事项处理意见书》(《信访事项复查意见书》)之日起30日内，向有权复查（复核）的单位请求复查（复核）。

第五条 信访人对信访处理事项请求复查（复核），应当符合下列规定：­

（一）不服信访事项处理意见或复查意见；

（二）有具体的复查或复核申请及事实依据；

（三）符合信访复查或复核范围；

（四）在《信访条例》规定的申请时限内；

（五）未超越复查层级直接申请复核的。

第六条 信访事项复查（复核）一般应按以下程序进行：

（一）信访人对人民政府作出的处理(复查)意见不服的，可以向其上一级人民政府提出复查(复核)请求。

（二）信访人对政府部门作出的处理(复查)意见不服的，可以向其上一级行政主管部门或同级人民政府提出复查(复核)请求。

（三）信访事项涉及多个部门的，信访人对处理(复查)意见不服的，可以分别向其上一级行政主管部门提出复查(复核)请求，也可以向其同级人民政府提出复查(复核)请求。

第七条 对符合申请条件的，有复查或复核权的行政机关应向信访人提供并由其填写《信访事项复查（复核）申请书》。信访人应提交该信访事项处理或复查结果情况的主件和附件材料。

第八条 不属于信访复查(复核)范围，越级请求信访复查(复核)，逾期请求信访复查(复核)，信访复查(复核)请求已被有关单位受理，或者应当通过行政复议、诉讼等其他法定途径解决的，信访复查(复核)请求不予受理。对不符合申请条件不予复查或复核的，应在收到信访人申请之日起15日内，向信访人送达《信访事项不予受理告知书》。

第九条 复查或复核机关依据信访人提出的复查或复核事项进行审查，主要审查该信访事项的事实认定是否准确，原处理或复查意见是否合法、适当、符合政策规定。必要时，复查或复核的机关可进行调查核实。

第十条 复核机关对重大、复杂、疑难信访事项，可以举行听证，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。

第十一条 复查或复核机关审查结束后，应按下列规定作出复查或复核意见：

（一）事实清楚、依据充分、处理恰当的，予以维持原处理意见或复查意见；

（二）事实不清、依据不足或者处理不当的，可直接变更原处理或复查意见，或责令有关机关（单位）重新办理。有关机关（单位）重新办理形成的意见，要事先征得复查或复核机关的同意，并不得以同一事实或理由作出与原处理意见或复查意见相同或基本相同的意见。

第十二条 复查或复核意见应自收到信访人申请之日起30日内作出。复核经过听证的，听证所需时间不计算在复核时限内。

第十三条 复查或复核机关应根据信访人的申请，将核实认定的情况、复查或复核意见及依据和理由填入《信访事项复查意见书》或《信访事项复核意见书》，并向信访人送达。

第十四条 《信访事项复查意见书》应当告知信访人不服复查意见申请复核的单位和期限，《信访事项复核意见书》应当告知信访人该信访事项终结。

第十五条 市政府设立市信访事项复查（复核）办公室，代表市政府受理信访人依据《信访条例》提出的应由市政府复查（复核）的信访事项。

第十六条 由政府复查（复核）的信访事项，可以委托有关部门具体负责承办。

第十七条 向市政府提出复查（复核）请求的信访人，由市信访事项复查（复核）办公室对信访人提出的信访事项是否符合复查（复核）条件进行审查。对符合复查（复核）条件的，填表登记后受理；对不符合复查（复核）条件的，对信访人应做出解释，同时送达《信访事项不予受理告知书》，并引导其进入其他救济途径。

第十八条 市信访事项复查（复核）办公室受理复查（复核）信访请求后，可以根据信访人提出复查（复核）信访事项具体内容的性质，提出委托意见，经分管领导审定，向有管辖职责的相关部门下达《市政府信访事项复查（复核）委托书》，委托其对信访人要求复查（复核）的信访事项进行复查（复核），并提出复查（复核）意见。

第十九条 接受委托的部门应按委托书的要求和时限，对信访人的信访事项认真进行复查（复核），并及时报送市信访事项复查（复核）办公室。市信访事项复查（复核）办公室须跟踪督查。

第二十条 市信访事项复查（复核）办公室对受委托部门作出的复查（复核）意见，须认真进行审核把关，对复查（复核）意见有疑义的，应主动与受委托的部门研究协商；对重大疑难信访事项可以决定提交市信访工作领导小组讨论研究，确保其复查（复核）意见符合有关法律法规或政策的规定。最终的复查（复核）意见形成后，由市信访事项复查（复核）办公室填写《马鞍山市人民政府信访事项复查（复核）意见书》，送达信访人。

第二十一条 各级信访工作机构应当依照《信访条例》、《安徽省人民政府信访事项复核办法》，认真做好信访事项的复查（复核）工作。对违反本规定的，依照《信访条例》追究有关单位和人员的责任。

第二十二条 复查（复核）材料应当纳入档案管理。

第二十三条 本规定自2006年7月1日起施行。原《关于对信访事项复查复核工作规程的实施意见》（马信组发〔2005〕2号）同时废止。





关于我国刑法属地原则的理解、适用及立法完善

现代法学 发表时间：199805
我国《刑法》第6
条第一款规定：“凡在中华人民共和国领域内犯罪的，除法律有特别规定外，都适用本法。”根据我国刑法学界的通说，该款即我国刑法空间效力属地原则的规定，正确理解我国刑法中的属地原则，实际上包括三个方面的内容：即如何理解《刑法》第6
条第一款中的“中华人民共和国领域”，哪些属于该款中中提到的“法律有特别规定的”情况，以及如何认定“在中华人民共和国领内犯罪”。鉴于我国刑法学界对这几个问题的解释，多有与我国参与的有关国际条约、我国国际法学界以及刑法规定本身内在逻辑相悖，或者不甚清楚的地方，笔者愿谈一些自己的看法，望能得到学界同仁的指正。

一 如何理解《刑法》第6条第一款中的“中华人民共和国领域”
在如何理解“中华人民共和国领域”上，我国刑法学界的分歧主要表现在对《刑法》第6条第二款的规定，即在我国船舶、
航空器和驻外使领馆内发生的犯罪是否属于我国领域，是否属于我国刑法属地原则适用范围的问题上。

从刑法效力角度看，在我国船舶、航空器和驻外使领馆内发生的犯罪涉及到两个不容混淆的问题：一是在我国登记的船舶、航空器和驻外使领馆内发生的犯罪应否适用我国刑法；二是对在我国的船舶、航空器和驻外使领馆内发生的犯罪是否应根据属地原则适用我国刑法。对前者的回答必须以我国刑事管辖权的范围为基础，而对后者的回答则只能以我国领域的范围为据。这二者的区别在于：一国的刑事管辖权是一个没有地域限制的概念，因为一国的刑事管辖权不仅包括属地管辖，而且也包括属人管辖、保护管辖、普遍管辖和专属管辖（后面我们将看到，这是《联合国海洋法公约》用来表示一国对该国船舶行使管辖的崭新的概念），除属地管辖外，后四种管辖的范围都与特定的地域没有必然的联系；而一国的领域则是一个必须有明确地域界限的概念，因为所谓一国的领域是一个国家能够行使完全排他性主权的地域范围，因而一国的领域只能是“国家主权管辖下的地球表面的特定部分”（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》，第137页。）


目前我国刑法学界通说认为，根据有关国际法规定及国际惯例，应将我国的船舶、航空器和驻外使领馆理解为我国的领域，对在上述空间范围内发生的犯罪应根据属地原则适用我国刑法。笔者认为，我国刑法学界的这一理解，不仅不符合国外刑法学界、我国国际法学界在此问题上的主导性观点，更是违背国际法有关的基本原则，有悖于我国参加的有关国际条约和公约规定的精神。

（一）我国的船舶、航空器不应解释为我国领域

在一国登记注册的船和航空器是否属于该国领域，在国际法中是一个较为复杂的问题。在我国刑法学界，除少数人外（注：参见高铭暄主编《刑法学原理》第一卷，中国人民大学出版社（1994），第296页；
李恩慈：《论我国刑法空间效力的立法完善》，见高铭暄主编《刑法修改建议文选》，中国人民大学出版社（1997），第188页。），
绝大多数的人都对此持肯定的态度。理由是根据国际惯例，在一国登记的船舶或航空器，不论是民用或军用，不论是国家所有或是私人所有，都是该国的“拟制领土”，旗籍国应对其享有属地管辖权。


从国际法的角度看，将船舶、航空器视为旗籍国的浮动领土，不能说一点都没有依据。因为，尽管我国国际法学界的主流认为认为对船舶、航空器适用旗籍国刑法属于属人管辖（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》第84页。），但是，根据国际法学界“占主导地位学说（有争议！）（惊叹号为原作者所加—笔者），公海上的船舶是船旗国的国土”（注：
［德］英戈·冯·文希： 《国际法教程》， 知识出版社（1997），324页。）。而且我国国际法学界也有人认为，
国家属地管辖权中的“属地”“包括一国的领陆、领海、领空，也包括在该国注册的船舶、飞机、航空器和航空器”（注：陈致中：《国际法教程》，中山大学出版社，第61页。）。从各国刑法立法例的角度看，将对船舶、航空器内发生的犯罪适用本国刑法，规定在刑法的属地效力内的立法例也不鲜见（如法国刑典）。但是，笔者认为根据以下三条理由，不宜将我国的船舶、航空器视为我国“领域”。由于航空器问题与船舶问题颇有相似之处，这里就主要分析对我国船舶内发生的犯罪适用我国刑法，不宜理解为适用我国刑法属地原则的原因。

1.将一国船舶视为旗籍国领域的延伸与我国参加的有关国际公约不符。
关于对船舶上发生的犯罪管辖权问题，目前国际上有关船舶地位最全面、得到绝大多数国家支持的国际法依据，是我国1996年5
月参加的《联合国海洋法公约》。尽管笔者在国内尚未见根据该公约解释船舶地位的有关论述，但根据该公约的有关规定，应该说任何国家对在本国领域外的任何船舶，在任何情况下都不应该视为“该国的领域”。


严格地说，国家的领域是一个国际法中的概念，其内涵是“国家主权管辖下的地球表面的特定部分”（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》，第137页。）。在一般情况下，
一国能够完全行使排他性的主权管辖的地域范围，就是该国领域的范围。根据《联合国海洋法公约》第二条第一款规定，“沿海国主权及于其陆地领土及其内水以及邻接的……领海”。根据“不属于国家主权管辖下的土地是不能称为国家领土的”（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》，第137页。）籍国可以对其行使属地管辖的传统观点。按笔者的理解，即使在公海上也如此。因为，该公约第89条规定“任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下”。对一国船舶在公海上的地位问题，《海洋法公约》第92条专门规定，“除国际条约或本公约明文规定的例外情况外，在公海上应受该国的专属管辖”。这显然是明确地用“专属管辖”这一崭新的概念，否定了传统国际法有关船舶地位的“属地管辖”或“属人管辖”理论。


此外，海洋法公约还规定，一切民间或国有商用船舶等不享有完全豁免权的船舶，如在公海上涉嫌海盗、贩卖奴隶、从事未经许可的广播等非法行为，他国军舰、军用飞机有登临检查权（第110条）；
如有上述非法行为，他国可以逮捕、扣押有关人员和船舶（第105条、第109条）；上述船舶如果有违反沿海国法律和规章的行为，即使已经脱离他国领域，沿海国有自该国内水、领海和毗邻区开始的紧追权（第111条）。


特别应说明的是：根据该公约第32条、第95条和第96条规定的精神，就是在公海上的一国军舰和“专用于政府非商业性服务的船舶”也不应该理解为国家领土的延伸。因为，上述条文在规定旗籍国对该类船舶拥有的不属非旗籍国管辖的权利时，使用的也不是与国家领域有关的“属地管辖”，而是一个与主权相对应的概念：“完全豁免权”（关于豁免权的性质，笔者将在分析外交特权与豁免时说明）。

上面有关分析说明，就国际法的角度讲，在1995年3月15
日我国政府尚未批准《联合国海洋法公约》前，认为我国的船舶是我国领域的延伸，因而在刑法空间效力问题上应适用属地原则，应该说还有一些道理。但是，在此之后再坚持这种观点，就很难说和我国有义务遵守的上述公约规定的精神相符了。

2.坚持一国船舶是旗籍国领域的延伸，与国际法基本原则不符

相互尊重国家主权和土地完整是当代国际法最重要的基本原则之一。也是当代各国规定刑法空间效力的所遵循的基本原则之一。一国的领土是该国行使主权的“对象和空间”、“尊重一国主权就应首先尊重一国领土完整，而尊重该国领土完整就是尊重该国主权的表现”，是当代国际法学界的共识。由于国家领土的“一个重要特征就是排他性”，因而在国家领土主权问题上，相互尊重他国主权和领土完整这一国际法的基本原则，首先就表现为一国领域内不允许他国领土的存在。根据《联合国海洋法公约》第一条规定，一国的内水，领海等都属于沿海国领土主权的范围。如果承认一国船舶是旗籍国领域的延伸，无疑是说在我国的内水和领海范围内，将会出现“将存在着不断变化着”外国的领域，出现外国的领土和我国领域并存并立，相互竞争的情况。用一国船舶是“拟制领土”的理论，来解释外国船舶在我国领域内的地位，难免有侵害我国的主权和领土完整之嫌；如果用这种理论来解释我国船舶在他国领域内的地位，在国际法学界恐怕很少有人会认为这认为符合相互尊重国家主权和领土完整的国际法基本准则。在我国国际法学界，认为“根据领土主权原则，沿岸国对其港口内的外籍船舶上发生的刑事案件具有管辖权”（注：王铁崖主编高等学校法学教材《国际法》，第207页；