摘要：行政不作为是指行政机关在法定期限或合理的期间内未履行其法定职责，对行政相对人不给予答复或未作出任何行为。我国《行政诉讼法》对于举证责任方面的规定，仅限于行政机关的作为行为，而对于行政机关的不作为行为法律没有明确规定，这就给人民法院审理行政不作为案件带来了很多困惑。

　　关键词：行政不作为　 举证责任　 分配


　　所谓举证责任是指承担证明责任的当事人提供和运用证据，支持自己的主张，证明自己的主张是成立的，否则将承担败诉的不利后果。在诉讼中，当事人都会向法庭提交各种证据，以支持自己的主张，承担举证责任的当事人如果不能证明自己所主张的事实，而对方当事人所主张的事实即使没有达到确信程度，只要能阻碍承担举证责任当事人的证明，使案件事实陷入真伪不明的状态，就能达到证明的目的。所以，举证责任总和败诉风险相联系。

　　按照行政诉讼举证责任的一般原理，被告对其作出的具体行政行为的合法性负举证责任，必须提供其作出具体行政行为的事实证据和法律依据，以说服法官对被诉具体行政行为的合法性形成确信，否则承担败诉的法律后果。原告不能提供证据证明自己的主张，则承担主张可能不能成立的风险，但不必然败诉。笔者认为，行政机关不作为也是一种具体行政行为，只不过是一种特殊表现形式的具体行政行为。但它既是具体行政行为，对其提起的行政诉讼，就必须遵循行政诉讼的一般举证规则。也就是说，在起诉被告不作为的行政诉讼中，被告对不作为行为的合法性负举证责任。作为被告的行政机关必须提供充分的证据和法律依据以证明其不作为行为的合法性，否则，承担败诉的法律后果。

　　近年来，行政相对人起诉行政机关不履行法定职责的行政不作为案件呈上升趋势。审判实践中，对行政不作为案件的举证责任存在两种观点：一种观点认为，原告即行政相对人应负举证责任；另一种观点认为，被告即行政机关仍应负举证责任。笔者认为，不作为之诉举证责任分配是行政审判中的一个热点也是难点问题，没有一个统一的标准，如何合理的分配不作为之诉的举证责任，是一个值得重视也值得思考的重要课题。

　　举证责任——行政相对人承担

　　（一）对起诉符合法定条件

　　《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(以下简称《解释》)第二十七第一款规定：“行政相对人对下列事项承担举证责任：(一)证明起诉符合法定条件，但行政机关认为行政相对人起诉超过起诉期限的除外”,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”，都是针对《行政诉讼法》第四十一条：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)行政相对人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的行政机关；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，而进一步明确、细化了行政相对人的举证责任。笔者认为，在起诉行政机关不作为案件的诉讼中，行政相对人首先应围绕证明行政机关存在拒绝履行、不予答复或拖延履行等属于行政不作为的事实以及不作为行为与其有法律上的利害关系提供基本证据。起诉是行政相对人的权利，证明起诉符合受理条件就是行政相对人的法定义务。是否符合受理条件，则由人民法院审查决定。

　　1、证明其与行政机关的不作为行为之间存在法律上的利害关系和不作为行为存在的事实。具体体现为以下几个方面：

　　（1）根据《解释》第十二条的规定，行政相对人起诉时就要对证明其与行政机关被诉不作为行为具有法律的利害关系负有举证责任。（2）行政相对人必须提供证据证明其已向行政机关提出了申请，行政机关在法定的期限内没有作为。（3）证明起诉符合起诉期限的规定。行政相对人要提供行政机关接到申请的时间证据，对未告知诉权或起诉期限致使行政相对人逾期向人民法院起诉的，就提供其实际知道诉权和起诉期限的日期证明，并同时证明其起诉未超过二年（最长）的起诉期限。

　　2、在以不作为对其造成权利损害要求行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政不作为而遭受具体的损失。

　　行政相对人因行政不作为造成其合法权益的损失，可以依法提起行政赔偿诉讼。《证据规定》在第五条明确规定：“在行政赔偿诉讼中，行政相对人应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”，因此，无论是行政相对人单独提起行政赔偿诉讼，还是一并提起行政赔偿诉讼，行政相对人都要对因受被诉具体行政行为侵害而遭受损失的事实承担举证责任。

　　（二）对能否启动行政程序，对其提出申请或发生某种法定事由的事实

　　《证据规定》第四条第二款明确规定：“在起诉行政机关不作为的案件中，行政相对人应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：(一)行政机关依职权应主动履行法定职责的，(二)行政相对人因行政机关受理申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。该条明确规定了行政相对人在起诉行政机关不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料并对此负举证责任，同时规定了行政相对人对举证免责的法定情况。该条比《解释》第二十七条：“在起诉行政机关不作为的案件中，证明向行政机关提出申请的事实的举证责任应当由行政相对人承担”的规定更加详细、合理。

　　行政行为有依申请的行政行为和依职权的行政行为。依申请的行政行为又称被动性、消极性行政行为，是指行政行为只有在相对人申请的条件下方能作出。一般要求行政相对人以法定的形式，遵循法定程序提出申请，更要求行政主体在法定期限内，以法定的方式、程序作出准许、认可、确定等决定，必要时还要求权利告知或者理由说明等。例如：婚姻登记管理行为，只有行政相对人申请登记结婚或离婚，行政机关就应该、也才能依申请及时予以处理，否则即构成不作为。

　　本文中还要值得一提的是依职权的行政行为，又称针对性、积极性行政行为，是指依据行政机关所具有的法定行政职权，不需要行政相对人的申请即可作出的行政行为。只要某种法定的事由发生，行政机关就具有相应的作为义务而应（主动）为之，否则即构成行政不作为。例如：某些行政处罚行为，只要行政相对人有违反行政管理秩序的行为，行政机关就应该依职权及时实施行政处罚，如行政机关不及时处理即构成不作为。

　　值得注意的是，在审判实践中，行政机关常常以未发生引起其作为义务的某种法定事由为借口不予作为，对此，如由行政机关承担举证责任，是很难提出证据证明没有发生的事实，以由行政相对人对存在某种法定事由的事实承担举证责任更为适宜，这与依申请不作为案件的行政相对人以上举证范围是不相一致的。

　　举证责任——行政机关承担

　　（一）被告在行政管理中的地位决定其应承担举证责任

　　在行政管理活动中，行政机关处于管理者的地位，而行政相对人却始终处于被管理地位，行政机关所作的具体行政为完全是按照自己的意志做出的，无需经行政相对人的同意。基于行政机关的特殊地位，法律规定了在行政诉讼中被告负有举证责任，这是“谁主张、谁举证”的举证规则在行政诉讼中的充分体现。《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这是我国行政诉讼被告负举证责任的法律规定，行政诉讼的举证责任，是指被告行政机关依法负担对其所作的具体行政行为的证明责任，被告没有按照法律规定履行举证责任将引起败诉的法律后果。被告做出具体行政行为是行使国家权力的结果，其行为必须以事实为根据、以法律为准绳，先取证后裁决的行政程序规则，决定了被告在做出具体行政行为之前应当取得充分的事实依据和法律依据，做出具体行政行为时公正、合法，保证所用证据符合法定证明标准，否则必然是违反法定行政程序，其所作具体行政行为将被依法撤销。同时由于作为被告的行政机关始终处于主动地位，具有主动执法的权力，而原告所处的被动地位也决定了原告对被诉具体行政行为无法承担举证责任，因此我因法律把定举证责任分担给了被告行政机关。

　　（二）对行政相对人起诉未到法定起诉期限或者已超过法定期限

　　《证据规定》第四条第三款规定：“行政机关认为行政相对人起诉超过法定期限的，由行政机关承担举证责任。”，《解释》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制”。行政机关应当对其接到申请时间、立案时间、告知诉权或起诉期限等事实举证，以证明行政相对人的起诉未到（已超过）法定起诉期限，如行政相对人已向复议机关提出了复议申请，复议机关在接到申请后60日内未答复，行政相对人则可在60日后起诉。至于60日期满后多少日内可起诉，如果复议机关告知了诉权或起诉期限，则在15日内起诉，如果没有告诉诉权或起诉期限，则适用最长不超过二年的起诉期限规定。如果在60日内起诉（一般情况）、或者在告知的起诉期限后、或者在二年后（在没有告诉诉权或起诉期限情况下）后起诉的，人民法院就应不予受理或驳回起诉。

　　（三）对行政机关的法定职责范围及是否具有作为义务承担举证责任

　　行政不作为的关键在于行政机关应该为而不为之，其构成必须以行政主体具有应当作为的法定义务（法定行政管理职能）为前提，而法定义务来自法律、法规、规章以及其他规范性文件的规定。在审判实践中，相当一部分行政机关以其不具备被诉的法定义务为由予以抗辩，对此，如由行政相对人承担举证责任，将面临举证不能，因为他们大多处于相对劣势地位，经济能力、文化水平、法律知识相对有限，文件资料缺乏，不一定全面了解行政机关的职权范围。而行政机关处于相对优势地位，掌握和控制有关规范性文件，了解本部门的职权范围，由行政机关对此承担举证责任可以实现诉讼的真正平等。具体来说：

　　1、行政相对人申请的事项不存在或不属于其职权范围。行政机关可以从以下两个方面进行举证：一是提供相关证据，证明行政相对人申请的事项不存在；二是提供法律依据，证明自己的职权范围不包括行政相对人申请处理的事项，行政相对人申请的事项是其他行政机关的职权范围。例如：行政相对人到公安机关登记结婚，到乡镇人民政府办理户籍登记等等。
四川省人民政府


关于进一步放开搞活城镇集体工业企业的若干规定
四川省人民政府



党的十一届三中全会以来，由于认真贯彻执行中央和省关于发城镇集体经济的一系列方针政策，我省城镇集体工业企业有了较大发展，对繁荣经济、发展生产、方便生活、扩大就业和积累资金等都起了重大作用。发展城镇集体工业，是振兴四川经济实现“富民”、“升位”的一项重大
战略措施。国务院《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》下发后，省政府已发出了川府发[1984] 18号、79号文件，各地要继续贯彻执行。为加速发展我省城镇集体工业，现就进一步放开搞活的问题，作以下规定：
一、扩大企业自主权。企业在国家计划指导下，有权根据社会需要和市场变化调整生产方向，一业为主，多种经营。对外可以实行多种形式的联合经营、联合发展技术、联合开发人才，也可以同外商合作经营。在联合经营与按产品归口管理中，要坚持所有制性质、企业录属关系、基本
核算单位和财务解缴关系“四个不变”的原则，归口部门要统筹安排归口产品，不要有亲疏之分。除中央省规定的费用外，企业对各乎平调和摊派，有权拒绝、抵制、索赔经济损失。 企业有权根据实际需要，自行招收工人，经过考试或考核，择优录用，任何部门、个人都不得违反国家规
定，不顾企业需要，给企业硬性安插人员。在城镇招收的职工，粮食部门要按规定供应工种口粮。
企业有权对成绩显著的职工进行奖励和晋级。每年晋级面可控制在百分之三，个别经济效益特别好的企业，经主管部门批准，晋级面可达百分之五。晋级增加的工资计入成本。企业有权对违反厂纪厂规的职工进行处分，直至开除出厂。
二、全面推行和不断完善经营承包责任制。没有推行的，要放手全面推行；已经推行的，要不断完善和发展。承包应是税后承包，形式可以多种多样。要责、权、利结合，国家、集体、个人利益兼顾。企业应向主管部门承包，但重点是要搞好企业内部逐级承包。在承包中，要突出经济
效益，以利润作为承包的主要指标，同时考核产值、产量、质量、销售、品种、消耗、成本、资金周转和安全等指标。承包基数必须坚持先进合理。承包期可根据实际情况自行确定。承包合同具有法律效力，奖惩一定要兑现。企业的富余职工，由承包人负责安排安排。
三、坚持实行按劳分配原则。企业有权自行确定适合发生产的需要的工资形式，包括计件工资、超定额计件工资、浮动工资、除本分成工资和职务津贴、岗位津贴等。职工的工资奖金收入，同企业经济效益和本人劳动成果挂勾，多劳多得，奖勤罚懒，反对平均主义。职工的工资收入（
包括奖金和超额计件工资）与上年实际相比，只要不增加产品单位成本中的工资含量，不超过利润和税收增长幅度，应计入成本，上不封顶，下不保底，允许一部分生产好、经营活、效益高的企业和勤奋劳动、技艺高超、贡献较大的职工先富起来。对城镇集体工业企业不征奖金税。
四、实行厂长（经理）负责制。厂长（经理）要逐步由上级委派改为选举、招聘，或通过经营承包产生，报主管部门审查任命，可以连选连任或连聘连任。不称职的，职代会可以提出罢免或解聘的建议，报主管部门审批。副厂长（副经理）由厂长（经理）提名，经职代会同意，由厂长
（经理）任命，报主管部门备案。中层干部由厂长（经理）任免。厂长（经理）是企业的法人代表，对企业各项生产经营活动有权实行全面指挥，对企业经营效果负经济责任。在任职期间可享受职务津贴，政治上享受同级干部待遇。
五、重视人才开发。企业据需要，可以在社会上招聘科技与经营管理人员，对其贡献大的，给予优厚报酬。全民所有制企业中富余的专业技术人员，允许以各种形式到集体企业工作，工资待遇从优。新分配到企业的大中专业毕业生（包括企业与大专院校挂勾培训、定向招生，毕业后回
单位的学员），自报到之日起，即可实行定级工资待遇。在企业工作的各类专业和技术人员，表现好、工作有成绩的，工资级别可向上适当浮动。
凡调入和分配到城镇集体工业企业的全民所有制干部与大中专毕业生，都按国家干部管理，列入国家干部统计，根据工作需要可以调入全民所有制单位，不受劳动指标和工资基金的限制。
六、疏通供销渠道。企业生产所需的物资，应随生产计划走。对指令性计划产品所需的国家统一分配的物资，各级计划、物资部门应专项安排，保证供应；其它产品所需物资，可采取收废利旧、来料加工、产品换料、建立基地、调剂交流等办法解决。各级计划、物资部门要尽可能给予
照顾。
企业为开拓市场而进行的广告宣传、信息交流、展销订货、洽谈业务等所必需的业务经营费用，允许按实列支、计入销售成本。
七、广开资金来源。为增强企业的经济力量，密切企业与职工在经济上的联系，可发动职工集资入股，同时积极吸收社会资金。企业职工入股，应本着“入股自愿，到期退股自由”的原则，一人可入一股或数股，股额由企业自定。股息可参照银行一年定期存款利率计付，列入生产成本
；年终按企业税后留利，确定一定比例，实行股金分红。亏损企业只付息，不分红。厂外个人入股，应与企业职工同样享受“保息分红”；厂外单位入股，可与企业实行利润分成。
企业实现利润在一万元以下的，可减免合作事业基金。在实行增长利润减半计征所得税期间，继续执行超基数部份减半上交合作事业基金的办法。
为了加快城镇集体工业的设备更新改造，企业的综合折旧率从一九八四年起，可在原有基础上提高百分之一；一九八五年再增提百分之零点五。实行单项折旧的，可适当缩短使用年限。企业增加的折旧基金，留给企业使用。企业还可按折旧费的百分之四十提取大修理基金，与折旧基金
合并使用。
八、国家大力扶持。今后，各级财政每年都要尽可能增加扶持城镇集体经济发展基金，实行有借有还，无息或低息，周转使用。此项发展基金，以主管部门为主，会同财政部门共同审定，合理安排。
在实行新八级超额累进税后，以企业一九七九年到一九八一年三年实现利润的平均数为基数，增长利润减半计征所得税的办法，继续执行到一九八七年。
为使亏损企业休养生息，对其上年的亏损金额，下年有盈利时，允许先抵补上年亏损，然后再交纳所得税。一年抵补不完的，下年继续抵补，但抵补期不超过三年。
为鼓励安置待业人员，县属镇以上的集体工业企业，当年新安置待业人员占上年末职工人数的比例，每增加百分之一，一年内减征所得税百分之一点六六。
对于一些纳税困难的城镇集体工业，特别是生产微利小商品的企业，课税所得额在三千元以下的，可以给予减免税照顾。
使用贷款进行技术改造的企业，允许用新增利润在税前归还贷款。银行对城镇集体工业企业需要的合理流动资金，应给予贷款支持。同时企业也要逐年补充流动资金。对生产民族特需用品和小商品的企业，按规定可给予低息贷款。对经过扶持，确有生机的亏损企业，在落实扭亏措施的
前提下，也可酌情贷款。城镇集体工业企业的经济往来，银行可为其办理托收承付结算。
为加速城镇集体工业企业开发新技术、新工艺、新材料与更新产品，增 设新技术开发基金，按销售收入的百分之一提取，计入生产成本。
九、妥善解决老年职工退休费用。企业老年职工的退休费用，按“国家资助、企业多出、个人少拿”原则，以各市、县主管部门为单位，实行退休费用统筹办法。统筹基金由各市、县主管部门本着以支定收、略有结余的精神，在企业销售收入总额中提取百分之二到三，确有不足开支的
可超过百分之三提取。同时，企业职工按个人标准工资的百分之一交纳统筹基金。此项统筹基金由工商银行代收，专项储存，专款专用。
十、加强对城镇集体工业企业的领导。各级政府、地区行政公署都要把发展城镇集体工业放在重要的战略地位，列入议事日程，切实加强领导。特别是地、县（市、区）的经济工作，重点应当抓好集体工业企业的发展。各有关部门要把发展城镇集体工业企业作为自己的任务去抓，为城
镇集体工业企业的发展干实事、创条件。目前街道工业企业困难大，问题多，各地在抓集体工业企业中，特别要加强对街道工业的领导。
各地可根据本规定，制定具体的贯彻意见。三州及边远山区县，还可结合当地实际情况，制定灵活变通的措施。



1984年9月5日