法人制度的尴尬
——“广西某市政府资产运作模式”质疑

欧锦雄


据中央电视台报道，广西某市政府将其管辖下的所有局委、事业单位的办公大楼等国有固定资产全部收归市政府，并由其成立的威宁公司对这价值20多亿元的国有资产统一拥有产权、集中管理运营。今后市属各局委、事业单位对这些国有资产将仅有使用权而无所有权。据称，该市政府采取这一措施后取得了一定的经济效益。
广西某市政府如此运作政府资产真可谓独树一帜，应当说，这一政府资产运作方式属于全国首创，因此，可将其称为“广西某市政府资产运作模式”。然而，首创的事物未必是先进的、正确的。改革开放时期，政府采取各种创新措施促进社会和经济发展是无可厚非的，但是，政府的各项措施均应合法，否则，将破坏正常的社会和经济秩序，妨碍社会的发展。广西某市政府无偿地将其属下各局委、各事业单位的国有资产全部统收，是否于法有据？市政府将统收到的20多亿元价值的政府资产的产权全部划归威宁公司并由其经营管理是否合法？这是十分重大的问题。自中央电视台报道这一新闻后，笔者思绪万千，不由自主地将这一事件与计划经济时代的无偿平调公共财产的做法联系起来，并产生了疑惑：难道我们又回到了计划经济时代？而广西某市政府将其统一收归的国有固定资产全部划归威宁公司来经营管理的做法则让我联想起英国巴林银行破产案，并出现幻觉：假若有朝一日威宁公司出现猫腻而突然破产，该市政府及其属下的各局委以及事业单位将何处藏身？
中央电视台对广西某市政府资产模式所进行的报道，已产生了新闻效应，想必不少政府主要领导人会认同这一做法，并可能认为这是值得推广的新生事物。若真的如此，全国将出现其他市政府、县政府或乡政府，甚至省、自治区政府纷纷仿效南宁市政府的做法的现象。笔者认为，虽然“广西某市政府资产模式”树立了市政府的权威，但是，它束缚了各局委、各事业单位自主权，因此，这种政府资产运作模式将不利社会和经济的发展，若任由其发展，后果难以想象。从法律角度分析，笔者认为，广西某市政府资产运作模式具有违法之嫌，它还凸现了我国机关法人制度和事业单位法人制度的脆弱！
广西某市政府资产运作模式与我国《民法通则》确立的法人制度背道而驰。法人制度是人类法律文明的产物，它具有降低风险，鼓励投资，保障安全交易等方面的作用。我国《民法通则》所规定的法人类型除了包括企业法人外，还包括机关法人和事业单位法人。机关和事业单位是市场经济的重要管理者和参与者，它们不可避免地也会参与一定的民事活动，因此，为了保障各级机关体系和事业单位体系的自身安全和社会第三方的交易安全，使各机关和各事业单位能顺利地进行必要的民事活动，我国《民法通则》确立了机关法人制度和事业单位法人制度。既然机关法人和事业单位法人均属于法人，那么，它们均需具备法人的基本条件，其中，最基本的条件是：具有自己独立的财产。具有自己独立的财产是机关法人和事业单位法人从事民事活动和其他活动的前提，也是它们承担民事责任，行政责任的物质基础。机关法人和事业单位法人的财产一般是通过征收、划拨、财政分配、贷款、罚没、经营等方式获得。在广西某市政府资产运作模式下，该市政府将其管辖下所有局委、事业单位的不动产全部无偿剥离，致使其管辖下的许多机关和事业单位（尤其是事业单位）失去了自己的重要独立财产，妨碍了它们的民事活动和其他活动。而将所有国有固定资产的产权划归一公司并由其经营管理，就犹如将所有的鸡蛋放在一个篮子里，极大地增加了国有资产的安全风险。在该市政府统收这些国有资产前，许多机关和事业单位与第三方已形成民事法律关系，例如，承建建筑工程，购买大宗物品，等等，第三方与这些机关和事业单位建立民事法律关系往往是以这些单位当时所享有的独立财产为前提的，因此，广西某市政府资产运作模式也可能会损害第三方利益，并破坏市场秩序。该市政府利用行政命令“没收”其管辖下的各机关法人和事业单位法人的财产，从实质上看，是行政权侵犯法人制度，可见，广西某市政府资产运作模式是违背我国法人制度的。对于该市政府的做法，其管辖下的各局委和事业单位万般无奈，但是，它们只能接受这一事实，这显现了我国法人制度的尴尬！
广西某市政府资产运作模式违反了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。该市政府将其所管辖下各局委和各事业单位的国有固定资产全部收归市政府，并将其产权划归威宁公司并由其经营、管理、这是该市行政区域内的重大政治经济事项，依法应由市人民代表大会讨论和决定，然而，从中央电视台报道来看，该市政府并没有将这一重大改革交由市人大讨论。如此重大的举措未经过人民代表大会讨论即自行其是，这反映了人治观念在我国一些地区依然根源蒂固！
广西某市政府资产运作模式的重要做法是：将统一收归的该市各局委、各事业单位的所有国有固定资产划归威宁公司统一经营、管理。公司统管政府资产的法律根据何在？既然威宁公司是一个公司，这就必须按《公司法》规定组建、运作，它应有自己的董事会、总经理，它应按市场经济规律办事。而根据国家有关法律、法规或规章，政企应分开，机关不能办企业。这样说来，该市对威宁公司不存在直接指挥权，威宁公司作为一个独立经济实体将独立运转。凡是公司，就有可能盈利，就有可能亏损，甚至有可能破产。现实中各种公司破产的例子比比皆是。假若威宁公司在经营管理中拿这些政府资产去担保、去拍卖或从事其他投资活动，那么，类似巴林银行破产案的悲剧将不可避免。
其实，公司统管政府资产的做法是违反国有资产管理法律、法规和财政法律法规的。各级政府及其管辖下的各局（厅）委和事业单位的办公大楼等国有固定资产，均属于国家所有，它们具有专门的用途，例如，办公楼的用途主要用于办公，而不能随意拿去经营盈利。国家所成立的各级国有资产管理部门负责行使对各种政府机关和事业单位的国有固定资产的监督管理权。各级国有资产管理局应保障行政事业单位的国有固定资产用于专门的用途，防止这些资产被随意划拨而用于商业经营。公司统管政府资产实属严重违法之举。
该市政府所采取的这一重大举措的初衷可能是：通过大一统，使这些国有资产更好地保值、增值、平衡各单位工作人员的收入、防止一些单位出现腐败现象，等等。殊不知，大一统并不必然会导致国有资产保值和增值。它也可能会使这些国有资产贬值，也可能会出现新的收入不平衡和新的腐败。其实，解决前述的办法是，加强国有资产管理的立法，依法管理、依法行政，以及综合治理。
广西某市政府资产运作模式的出现，体现了政府领导法制观念的欠缺和人治观念的牢固。政府资产运作并非儿戏，它不象小孩玩过家家，不似小孩捏泥人，今天捏个唐僧，明天捏个孙悟空，后天捏个白骨精……。在政府改革中，凡事应讲个法字。改革中出现的重大违法之事不但会成为别人的笑柄，更重要的是，它会贻误一方的发展。我国的法制建设、法制宣传已有一二十年，但是，许多政府官员的法制观念依然淡薄。这也难怪，在我国，上至中央、下至乡镇，在从事行政执法工作的公务员中，具有法学本科及法学本科以上学历的人员所占比例极小，与英美法德等法治发达国家相比，凸现了我们的差距。广西某市政府资产运作模式的出现的根本原因是政府官员法制观念的淡薄，因此，加强培养政府官员法制观念，设立政府法律顾问，是政府改革和公务员队伍建设中应予重视的问题。
广西某市政府资产运作模式的产生，显现了我国法人制度的尴尬！自《民法通则》确立法人制度至今，我国的企业法人制度日臻完善。国有企业法人制度通过所有权和经营权分离，或所有权与股权分离等方式使企业法人的产权得以明晰，从而促进了经济发展。但是，我国机关法人制度和事业单位法人制度很不完善，例如，对于各机关、各事业单位的独立资产如何确定和划分以及这些单位对这些资产享有哪些权利和义务，我国现行民事法律并未有明确规定；对于上级机关或事业单位对下级机关或事业单位的独立财产有何权利等问题，也未有明确规定。当前，我国正在酝酿制定《中华人民共和国民法典》，笔者认为，未来的《民法典》应建立详尽而完善的机关法人制度和事业单位法人制度。若是，“广西某市政府资产运作模式”，休唉！

作者简介：欧锦雄（1964-）男，广西玉林市人，广西政法管理干部学院教授。



湖南省永州市人民政府


永州市人民政府关于印发永州市市直国有工交企业国有产权转让实施细则的通知

永政发〔2009〕1号


永州市人民政府关于印发永州市市直国有工交企业国有产权转让实施细则的通知

　　各县区人民政府，各管理区，市政府各委局、各直属单位：

　　现将《永州市市直国有工交企业国有产权转让实施细则》印发给你们，请遵照执行。

　　 二00九年三月十七日

永州市市直国有工交企业

国有产权转让实施细则

第一章 总则

　　第一条 根据《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号）、《中华人民共和国企业国有资产法》和《湖南省人民政府办公厅关于转发省国资委等部门<建立健全省国有资产监督管理体制的若干意见>等11个文件通知》（湘政办发〔2004〕25号）、《湖南省人民政府办公厅转发湖南省省属国有企业改革领导小组关于省属国有企业改革有关政策补充意见的通知》（湘政办〔2005〕12号）等文件精神，结合本市实际情况，制定本实施细则。

　　第二条 转让企业产权是指国有独资和国有控股企业在实施改革、改组、改造过程中，采取各种不同形式处置国有产权，转换企业的国有性质。

　　第三条 本市市直国有工交企业国有产权转让时，鼓励市内外法人和自然人，尤其是优势企业，出资购买上述企业的部分和全部产权用于创业和发展。

第二章 产权处置

　　第四条 国有工交企业国有产权是指国有股权及国家所有者权益。产权处置范围包括房产、机器设备等有形资产和土地使用权、商标、商号、专利、品牌、字号等知识产权和生产经营许可证等无形资产。

　　第五条 处置企业产权包括经市人民政府和市国有资产监督管理委员会批准转让的资产；破产企业的资产等。

　　第六条 企业土地资产处置，仅限于国有工交企业产权制度改革与置换职工身份的政策配套。

　　第七条 企业土地处置，按以下方法处理：

　　（一）企业产权转让后，新的企业不改变原土地使用用途，可以行政划拨方式获得土地使用权，也可以有偿使用方式（包括出让、租赁和作价出资入股）处置。凡按招商引资兴办工业优惠价获得的出让土地，不得擅自转让和改变土地的工业用途。

　　（二）企业产权转让后，新的企业改变原土地用途的，由政府以有偿使用方式处置土地资产。

　　（三）依法破产的企业，其原划拨土地，由市人民政府依法收回，并组织以挂牌、招标、拍卖方式出让。

　　（四）企业土地使用权已进行有效抵押的，由企业向抵押权人作出承诺，经抵押权人同意后，向同级国土部门申请注销原土地登记和《土地证书》，然后进行处置。

　　（五）以出让方式处置土地使用权的，必须经规划行政主管部门批准，按照规划要求以整宗地或者根据地形切块出让，不得在同宗地内零星挖割地块出让。

　　（六）国有企业改制出现经营性净资产不足以理顺职工劳动关系的，可将该企业土地（含非生产经营性用地）资产，依法变为规划部门同意的商业、综合用途的土地，由政府收回出让。

　　第八条 企业在改制过程中，对企业的闲置土地、低价转让土地、企业破产暂不能处置变现的土地等，市人民政府土地储备中心可行使优先收购权，作价收购储备，适时投入市场，调控土地供给。

　　第九条 企业国有资产处置过程中，房产和土地必须依法统一整体处置。涉及国有划拨土地使用权转让的，具体处置事项按《永州市人民政府办公室关于进一步规范市属国有企业改革中企业国有资产处置有关问题的通知》（永政办发〔2007〕36号）执行。

　　第十条 企业房产的处置。企业房屋产权明晰的，经市产权交易中心交易转让的，凭批文到房产管理部门办理转让过户手续。企业尚未取得房屋产权证书或丧失处置权的房产处置，按以下方法办理：

　　（一）企业尚未取得房屋产权证书的，应即时向房产管理部门申报领取房屋产权证书，房产需处置的，应先进行市场评估，依法办理变更登记过户手续。

　　（二）企业的房产已被司法机关、仲裁委员会和行政机关依法裁定、决定查封或者以其它形式限制房屋产权的，待司法机关和行政机关作出撤销查封或冻结后再予以变更登记过户。

　　（三）企业的房产已用作贷款抵押的，抵押人（企业）被依法宣告关闭解散或破产的，抵押权人（银行）有权要求依法处置抵押的房产。超过时效的可由市人民政府和法院依法进行处置。同一房产设定两个以上抵押权的，以抵押登记的先后顺序受偿。抵押权人处置抵押的房产，应事先书面通知抵押人。

　　（四）企业的房屋产权证书灭失的，企业应向房产管理部门申报并登报声明作废，自登报之日起30日内无异议的，房产权利人可以申请补办新证，办理变更登记过户。

　　第十一条 改制企业的职工住房按房改政策规定可以出售的要全部出售。未进行房改的，按现行房改政策出售；已进行房改但未购买全部产权的，按现行房改政策规定购买其全部产权；属职工全额集资建房按现行集资建房政策规定办理。

　　第十二条 企业的房产有下列情形之一的，房产管理部门不予以登记过户：

　　（一）违章建筑；

　　（二）临时建筑；

　　（三）法律、法规规定不能过户的。

　　第十三条 改制企业自办的后勤服务系统改制后实行社会化管理。改制企业自办的学校、医院、招待所等，参照《省属国有企业分离办社会职能的实施意见》（湘政办发〔2004〕25号）规定办理。经政府相关部门论证后，符合继续资源配置条件的，其资产按有关审批程序移交教育和卫生部门管理，不符合条件的，纳入企业改制范围，或是协议转让，或是进入产权交易市场，进行公开拍卖。

　　第十四条 企业闲置资产及无形资产（含商标、商号、专利、品牌、字号、生产经营许可证等），经具有评估资质的机构评估后，报主管部门和市国有资产监督管理委员会批准，进入产权交易市场进行处置。

　　第十五条　关闭破产企业破产终结后暂时无法变现的资产和转制搞活企业暂时无法处置的资产，统一移交市国资委管理，企业不得擅自处置、占用。

第三章 产权处置的范围和方式

　　第十六条 转让产权是在不同主体之间的变换行为，包括出资者所有权和经营权的变换。

　　第十七条 产权转让必须做到公开、公平、公正，防止国有资产流失，保护企业职工和债权人的利益。

　　第十八条 本细则所涉及的国有产权范围包括：

　　（一）非公司制国有企业整体产权或部分产权（含有形资产、无形资产及财产使用权等）；

　　（二）有限责任公司和非上市的股份有限公司的国家股及国有法人股；

　　（三）国家政策规定的其它国有产权。

　　第十九条 国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行，转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。具体转让方式可采取挂牌、拍卖、招标、协议转让以及国家法律法规规定的其它形式。

　　第二十条 产权处置形式包括：

　　（一）企业联合兼并；

　　（二）企业产权（股权）整体或部分；

　　（三）出售解散、关闭、破产企业产权或资产；

　　（四）同级政府认定的其它变更产权持有主体的行为。

　　第二十一条 产权受让的主要形式是：出资购买全部资产式、承担债务购买净资产式、兼并式、吸收入股式、控股式等。

　　第二十二条 国有产权在交易市场公开出售没有成交的情况下，鼓励支持原企业经营者领头购买。原企业经营者和经营管理层领头出资购买企业进行重组的，并在重组企业持大股的，可按1:0.5的比例，从国有产权中配送股权，配送的股权只享有分红权和决策权，没有所有权和处置权。

第四章 国有产权处置程序

　　第二十三条 改制企业产权处置按以下顺序进行：企业申请改制立项；清产核资、财务审计；资产评估、核销、核准；资产处置。

　　第二十四条 企业国有产权处置，必须在产权交易中心挂牌交易，严禁场外私下交易。交易底价的确定主要依据资产评估的结果，同时考虑产权交易市场的供求情况，同类资产的市场价格、职工安置、引进先进技术等因素。上市挂牌价格低于评估价的，应经原批准部门同意，市人民政府批准。

　　第二十五条 产权交易程序是：

　　（一）提交产权交易材料，办理入场交易手续；

　　（二）在产权交易市场公开挂牌上市；

　　（三）根据公开挂牌结果，约定产权交易方式；

　　（四）按约定的交易方式交易；

　　（五）签订产权交易合同；

　　（六）审核出具产权交易确认书；

　　（七）办理产权交割手续和过户手续。

　　第二十六条 出让方提出交易申请时，应同时提交以下材料：

　　（一）转让申请书；

　　（二）主管部门及市国有企业改革领导小组办公室同意改制的批复件；

　　（三）职代会决议；

　　（四）出让资产的资格证明、权属证书和其它有效证明；

　　（五）出让产权的情况介绍，包括资产债权债务清单、职工名册、职工安置方案、产权出让方式、出让产权价款使用意见等；

　　（六）资产评估报告、公示情况表及核准备案文件；

　　（七）破产企业出让产权的，应提交法院宣告破产裁定书；

　　（八）其它必要的材料。

　　第二十七条 受让方提出交易申请时，应提交以下材料：

　　（一）购买产权申请书；

　　（二）受让方的身份、资信能力证明；

　　（三）受让后的企业发展方案；

　　（四）其它必要的材料。

　　第二十八条 企业国有产权处置按以下程序办理：

　　（一）企业应制定改制方案，并提交企业职工代表大会或职工大会审议，并报请市人民政府批准同意后，方可实施。

　　（二）进行清产核资、资产评估、财务审计、产权界定，确定处置国有产权的标的物。

　　1、清产核资。企业必须对各类资产、负债进行全面认真的清查，做到帐、卡、现金等齐全、准确、一致。企业改制中涉及资产损失认定与处理的，必须按有关规定履行批准程序。

　　2、资产评估。企业必须依照《中华人民共和国企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围。企业将社会中介机构的资产评估报告，报市国资委核准批复后，作为企业改制实施方案的计算依据。

　　3、财务审计。国有企业改制，由市政府依法授权或委托职能部门对改制企业实施财务审计和对企业法定代表人进行任期经济责任审计。

　　（三）企业或破产清算组持有关规定资料向市产权交易中心提出申请，经市产权交易中心审查核准后公布上市。

　　（四）交易成功后，由企业到产权交易中心签订《产权交易合同》，办理《产权交割证明书》以及其他法律手续。转让国有产权的价款原则上应一次结清。一次结清确有困难的，经转让和受让双方协商，并经依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位批准，可采取分期付款的方式。分期付款时，首期付款不得低于总价款的60%，其余部分一个月之内支付完毕，最迟不超过半年，但必须对剩余价款提供有效担保。在受让方按时足额付清购买资产的款项后，产权交易中心协助交易双方办理好权属变更、注册登记和产权交割手续，产权过户机关在受理后应在一个月内办理完毕。

　　第二十九条 转让国有产权的收入全额上交市财政局存入企业改制专户。改制企业不得擅自截留、挪用资产转让款。违者，追究企业领导及相关责任人的责任。

第五章 优惠政策

　　第三十条 土地使用权按法定的最高出让年限出让。

　　第三十一条 土地评估费每个企业只收取600元，需重新测绘的收费标准为：中一型以上（含中一型）企业不得超过1万元，中二型以下（含中二型）企业不得超过0.5万元。

　　第三十二条 房产交易中的各种收费，按以下标准收取：房产权属清楚、证明齐全的企业办理交易手续，按每证50元标准一次性收取换证工本费；房产权属不清，需补办和完善有关手续的，企业房产整体需重新测绘的测绘费：中一型以上（含中一型）企业不得超过1万元，中二型以下（含中二型）企业不得超过0.8万元，工本费按每证50元标准收取，其它收费全免。

　　第三十三条 产权转让评估费用按大型企业1万元、中型企业0.8万元、小型企业0.5万元标准收取。公证收费只收取公证书副本费，每户企业不超过200元。

　　第三十四条 改制后新设立的企业，办理土地、房产、设备等产权过户和换证及工商、税务登记等手续只收取工本费，水、电过户手续费全免。

　　第三十五条 改制企业职工生活用水分户装表，如改制企业采用共管到户的方式改造，用水分户收费标准按200元/户收取，其中企业承担150元，职工每户承担50元。如改制企业院内需改造管道的，用水装表到户收费按400元/户包干，其中企业承担350元，职工每户承担50元。改制企业职工生活用电分户装表，每户费用290元，其中企业承担200元，职工每户承担90元。

　　第三十六条 破产企业诉讼费标准：企业总资产1000万元以下的为3万元；总资产1000—1500万元的为5万元；5000万元以上的为8万元，最高不超过10万元。

　　第三十七条 破产改制经费，根据改制企业在职职工人数规模计算，具体标准为：企业职工人数在1000人以下和1000人以上分别控制在10万元以内和20万元之内。

　　第三十八条 改制企业在改制终结审计后，原由企业承担的社会管理职能由市政府移交给县区政府，实行属地管理。

　　（一）原企业综合档案（含文书、财务等）统一交市档案局，费用按大中型企业每户5000元，小型企业每户3000元的标准拨付。职工个人档案统一移交市劳动保障局，费用按每接收1名职工档案一次性补助100元的标准拨付。所需经费列入企业改制成本，以后查阅档案不再另行收费。

　　（二）组织关系移交，按每移交1名党员一次性补助50元的标准拨付到相关县区，所需经费列入企业改制成本。

　　（三）改制企业公益性岗位“三保”人员随社会职能下放到县区，由县区管理。

　　（四）城镇范围内的改制企业公用设施及环境卫生（包括路灯、道路维修、下水道管理及生活垃圾的拖运处理等）按市政府现行城市管理有关规定纳入城镇公用设施及环卫的统一管理，与当地居民区同等对待。

　　 （五）改制企业未处置的资产，属生产性资产，由市国资委按有关规定处置出让；属文化娱乐、生活、临管办办公用房等资产先由市国资委接收管理，需要移交社区的由市国资委按有关规定及时移交。

　　第三十九条 企业资产拍卖佣金收取，拍卖成交价在500万元（含500万元）以内的，按1万元收取；拍卖成交价在500万元以上、1000万元以内（含1000万元）的，按2万元收取；拍卖成交价在1000万元以上、2000万元以内（含2000万元）的，按3万元收取；拍卖成交价在2000万元以上的，最高收取额不超过5万元。

第七章 产权交易机构职能

　　第四十条 永州市国有产权交易中心主要职能：

　　（一）负责收集、论证、审查、整理产权交易项目。

　　（二）负责产权交易项目的对外宣传、牵线搭桥、联络接待和洽谈签约工作。

　　（三）协助办理或代办交易过程中的各项手续。

　　（四）协调与产权交易工作有关部门之间的关系。

　　（五）负责产权交易政策的宣传和咨询解答、优惠政策的督促落实，以及产权交易后的跟踪反馈和监督。

　　第四十二条 市国有产权交易中心实行“一个窗口对外、一站式审批”的工作制度。日常工作由市国企改革办牵头负责，从市财政、国土、房产、工商、国资委、国企改革办等部门抽调专人到市政务服务中心集中办公，统一协助办理各项手续。

第八章 附 则

　　第四十三条 市内其它企业国有产权转让行为可参照本实施细则执行。各县区国有企业产权转让办法由各县区自行制定。

　　第四十四条 市人民政府以前发布的有关文件规定与本实施细则不一致的，以本实施细则为准。2009年1月1日前已经批准及已终结改制的，按原有政策规定执行。

　　第四十五条 本实施细则自发文之日起实行。